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如何把握PPP的适用范围和边界丨旅游投资热中的冷思考①

2019/05/29

编者按:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,旅游业也进入了品质化发展的关键阶段。随着越来越多的资本涌入旅游业,盲目跟风建设、追求赚快钱、同质化现象较为普遍,尤其是在近年来流行的文旅小镇、玻璃栈道、旅游综合体、主题公园等旅游项目上,这种表现更为突出。这不仅会给地方经济的可持续发展带来隐患,更会给旅游业持续健康发展造成伤害。为此,本报拟于近日在相关版面刊发“旅游投资热中的冷思考”系列报道,聚焦文化和旅游发展中盲目上项目、乱造景观、大笔举债铺摊子等现象,并展开多视角、多层面的讨论,希望能够给业界以启发。

  PPP的适用范围和边界:突破就意味着风险

  2019年政府工作报告提出,创新项目融资方式,吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合作。

  近年来,全国掀起了阵阵PPP热潮,越来越多的政府部门、融资机构和社会资本将目光转移到与人民幸福生活息息相关的文化、旅游等“幸福产业”。

  现状:扩宽范围 “幸福产业”受关注

  旅游业具有与其他业态或产业融合发展的天然优势,全域旅游理念的提出在加快推动旅游基础设施和公共服务建设的同时,也逐步扩大了PPP融资模式的应用范围。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库统计分析,截至2018年底,消费领域基本公共服务项目在管理库中累计1430个、投资额1.3万亿元,分别占管理库的16.5%和9.7%,其中,旅游项目331个,落地项目139个;项目投资额为4820亿元,落地项目投资额为1875亿元。

  从以上数据可以看出文化、旅游类的项目,不论是项目数量还是金额占比,在整个PPP项目中都有一定的比例。

  “文旅行业PPP项目具有回报机制相对明确、较易产生现金流、回报周期短、易于多路资本参与等特点。社会资本方参与文旅行业PPP项目的热情也相对较高。”采安律师事务所管理合伙人、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员叶万和表示。

  中国社会科学院财经战略研究院税收研究室副研究员蒋震表示,与传统基础设施类PPP项目相比,文化、旅游等领域的PPP项目进入门槛低、带动性强。在这些“幸福产业”推广PPP模式,有助于为社会资本,特别是民营企业进入拓宽渠道,最终扩充项目的投融资渠道,形成多元化、可持续的投入机制。

  “我国正处于从高速旅游增长阶段转向优质旅游发展阶段的关键节点,文化和旅游与百姓的生活品质和幸福感、获得感直接相关,加之文旅产品供给存在缺口,需要稳定且长久的文旅项目来满足老百姓需求。投资文旅项目,能够获得稳定的现金流和长期的收益。”北京第二外国语学院国际商学院教授、国家知识产权局知识产权公共管理专家委员会成员李伟说。

  据悉,为引导社会资本积极参与到文化、旅游领域PPP项目中,2015年5月,国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》,首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围。2018年11月,文化和旅游部、财政部联合印发了《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出,鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目,采用PPP模式。2019年3月财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》提到优先支持文化、旅游等公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

  “指导意见相继出台,政府部门、融资机构和社会资本开始将更多的目光转移到文化、旅游等PPP项目上。”叶万和说。

  问题:“暗度陈仓” 隐性债务需防范

  在PPP发展过程中,有一种操作值得关注:一些地方将融资项目拿来包装成PPP,将PPP模式看作融资渠道。有专家称这种现象为变相举借债务。

  以修建旅游公路为例,按以前的做法,就是地方平台或者其下属的公路公司自己融资、自己建设,PPP模式推行之后,地方公路公司可以寻找一家社会资本,双方各出资一部分,成立一家项目公司,由该项目公司作为PPP的主体,建设旅游公路项目。地方的公路公司通常会与社会资本方签订回购股份协议,承诺在项目建成后回购其全部股份。

  “这种操作直接导致债务规模增长,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险点。”蒋震称,若拿掉这份私下签订的回购协议,表面上看这是一个引入了社会资本的PPP项目,没有增加政府债务,但实际上,这背后仍然是过去政府融资的逻辑,换汤不换药。

  多位业内人士称,变相举债、明股实债、保底承诺等现象之所以发生,从根本上来说,是地方政府在未能将PPP理解透彻的前提下“铤而走险”。

  “很显然,从我国一些地方的做法来看,并没有吃透政策,没有认识PPP的内涵,或者说认识了,但为了眼前利益和局部利益,将PPP歪曲成负债建设发展、制造政绩的工具。这不仅难以有效发挥PPP作用,而且超越当地财政能力而盲目上项目,也会留下严重的风险隐患。”蒋震说。

  除此之外,还有一种现象值得关注,即随意扩大PPP适用范围和边界。以某省新兴产业园区为例,园区管理委员会将园区内道路建设维护、园区绿化、厕所建设、员工宿舍、办公室等合并成PPP项目包,项目收益不足部分采取财政可行性缺口补助付费机制予以补足。

  财政部PPP专家库专家、北京德恒律师事务所郑宏宇表示,园区内提供给市场化的企业使用的厂房、宿舍及办公楼甚至酒店等,单独看均应属于纯粹的商业性服务范围,不属于应由政府提供的公共服务范围。但一些地方政府为了招商引资却将这类项目采用PPP模式实施,这种做法实际上扩大了PPP适用范围和边界。PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施领域,不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域、政府不负有提供义务的领域。

  化解:业有专攻 探索多元化融资

  李伟认为,PPP模式推出的本意是改善公共产品和服务的供给效率,发力点应在于政府本就薄弱的公共事业之运营环节。通过PPP更好地引入市场机制和资源,实现社会资源利用效率的最大化,绝不是单纯地解决融资问题。

  “PPP模式的原则是物有所值、风险共担、利益共享。简而言之,社会资本给公共基础项目注入资本来缓解政府财政压力,提高公共产品和服务提供效率,政府让渡一部分股权给社会资本,社会资本实现了经济利益,政府保障了公共利益,从而真正实现双赢。”蒋震说。

  实践中,政府和社会资本应该如何分工合作、各司其职呢?

  郑宏宇建议,应严格按照财政部有关文件规定,准确界定政府和社会资本之间的权利义务边界,合理分配风险,在项目规划、投资融资、建设运营的全生命周期建立起与激励相容的约束机制,让市场决定资源配置,专业的人做专业的事。

  “我国有大量的优质文化旅游资源,资源变资产是一个市场化的过程,文旅项目运用PPP模式发展的市场化过程中,政府主要做好顶层规划设计、法律环境等保障。”蒋震建议,不能超越地方的财政能力和发展水平,让政府背包袱。PPP项目的推进是一个循序渐进的过程,一定要与当地产业发展平衡匹配,不可超越财政可承受能力。

  李伟建议,要设计风险分担机制,强化市场资源的配置。运营是社会资本的强项,通过合理运营可以提高公共服务的效率,所以社会资本主要承担项目运营工作。政府的主要职责是定规则、做监督,监管好SPV。

  “文旅项目的性质和项目的选择很重要。比如说景点建设、文化场馆,这种既有公共属性,又有可盈利性的项目是可以用PPP操作的。”李伟表示,PPP项目可以由政府提出,也可以由社会资本提出,关键是做好政府意愿和社会资本逐利性的相互匹配。

  为防止PPP演变成为地方政府隐性债务,财政部发布了一系列政策将地方政府违规举债的“空子”堵死。郑宏宇认为,由于地方政府隐性债务规模、来源、投向等诸多信息透明度较低,不利于风险判断及后续处置安排,建议持续加强地方政府隐性债务清理核查,严控地方政府新增隐性债务。另外,建议依据债务资金投向,明确地方政府与融资平台的偿还责任。

  叶万和表示,各级地方政府不能再延续原有的依靠举债投资来拉动经济增长的老套路,要通过多种融资机制,拉动当地经济增长。

  “旅游业是综合性产业,涉及吃住行游购娱基础要素环节,不同业态、不同要素对投融资需求差异大,要实现全域旅游的发展,必须要创新投融资机制,畅通融资渠道,特别是产业投资基金、政府引导资金等直接融资渠道和金融贷款等间接融资渠道,建立分层融资机制。”李伟提到,在PPP项目运作过程中,允许出现误差,但对监管者来讲,既要做到未雨绸缪,也要做到及时改进。

  尽早建立PPP全方位监管体系

  自2014年我国正式推广政府和社会资本合作模式后,我国PPP项目飞速发展,已成长为万亿规模的大市场。PPP项目成功的关键在于项目回报机制的设计,既能保证公共服务的实现,又能使社会资本获得合理收益。旅游PPP项目同时兼具公益属性和经营属性,相对于市政工程、交通运输等其他项目,其经营属性要强很多。经营属性的增强使得旅游PPP项目风险相对较高。

  旅游PPP项目的经营属性决定了其经营公司具有获取高收益的动机,而旅游项目经营的复杂性也决定了对这种动机进行监管不同于市政、交通等项目的相对简单。此时,如何将旅游项目的公益性与经营的收益性相结合,加强项目的监管,就成为旅游PPP项目的独特之处。

  “异化”可能产生的问题

  正是由于旅游PPP项目既具有一般PPP项目的共性,又有其独特性,所以容易被“异化”,形成地方政府的债务等。具体情形如下:

  一是协议约定由政府方或政府方出资代表对社会资本回购投资本金。如果在股东协议中约定由政府股东或政府出资方代表对社会资本方股东的股权进行回购,就形成了“明股实债”。从形式上看,出资方和融资方均列入股权投资,但实质上,属于具有刚性兑付的保本约定。旅游PPP项目经营属性强,如果地方政府急于发展而又没有遴选到合适的社会资本方,社会资本方出于对旅游经营风险的回避而有动机推动“明股实债”安排,PPP项目就变成地方政府的隐形负债。

  二是政府支出事项与项目产出绩效脱钩。由于旅游PPP绩效不易考察而干脆将政府付费与项目产出绩效相分离,采取固定支付的方式,承诺固定回报或者保障最低收益等条款,形成地方政府债务。事实上,根据《政府会计准则》的规定,政府负债须满足“现实义务”和“金额能够可靠计量”两个条件,如果不进行产出绩效考核就按固定金额支付,就是把正规旅游PPP中“未来的支出”和“根据绩效进行的不确定支付”变成了满足负债标准的地方政府隐形负债。

  三是政府或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保。旅游PPP项目通过签署“抽屉协议”,由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺,由政府实际兜底项目投资建设运营的风险,形成地方政府的隐形债务。

  四是以债务性资金充当项目资本金。社会资本方通过资管计划等方式筹集的债务性资金充当PPP项目的资本金。比如银行参与的项目中,银行理财资金通过嵌套信托计划或券商定向资管计划投资产业基金的优先级份额,再作为财务投资人或与施工企业组成联合体,以股权方式投资到项目中。这种方式下,再采取“明股实债”方式保证投资方本息退出。以债务性资金充当项目资本金,加大了项目的财务风险,一旦达不到项目预期,还有可能引发系统性风险。

  旅游PPP项目“异化”的原因

  一方面,个别地方政府还没有切实转变经济增长方式。地方政府承担着基础设施建设的压力,而可支配的财力有限,地方建设的融资需求增长迅速。个别地方政府在保证经济数量增长的动机和融资压力下,利用PPP项目实现融资目的。我们在对省级旅游PPP项目的分析中发现,人均GDP的数量与旅游PPP的数量显著负相关,从一个角度也说明地方政府将旅游PPP作为融资渠道。

  另一方面,项目融资期限错配。旅游PPP项目投资规模大、期限长、回报率较低,对中长期融资需求强烈。目前参与PPP项目的融资工具,既有银行贷款、银行理财、保险资金,也有债券等。这些融资工具的期限通常为5—10年,但保险资金的融资要求较高,一般项目无法满足条件。而旅游PPP项目的期限一般为20—30年。这就造成了融资工具的期限无法和项目融资需求期限相匹配。

  除此之外,旅游PPP中社会资本退出方式非常有限。鉴于融资期限的错配,待整个项目周期结束再收回本金的退出方式市场认可度较低。理论上,社会资本可以通过股权回购与转让、上市发行、发行债券、破产清算、资产证券化等变现,而现实中股权回购会产生债务问题而被禁,股权交易市场不完善抑制了股权转让,发行股票和债券的条件繁多,破产只是项目失败后被动退出等。

  旅游PPP发展的建议

  一是树立提高经济增长质量的观念。我国目前经济增长已经从重视数量和速度转到调结构、补短板和惠民生上。落实在旅游PPP的发展上,就是要真正把那些适合采用PPP的旅游项目遴选出来,既不能为了甩包袱而把应由政府提供的完全没有收益的公共项目拿来做PPP,也不能只考虑应由市场调节的盈利项目。

  二是鼓励民营企业和外资企业参与。旅游PPP项目除了解决发展经济中政府财力不足的问题之外,更重要的是发挥社会资本在运营方面的优势,提高公共产品供给质量和数量。为此,针对具有运营经验和管理优势的民营和外资企业,政府应该拿出收益稳定的项目,优先支持其参与旅游PPP项目。

  三是丰富社会资本进入和退出渠道。积极拓宽项目资本金的来源渠道,引导保险资金等长期资金进入,加大产业基金对旅游PPP项目的股权投资力度。按照PPP项目的未来收益划分不同期限,分阶段进行资产证券化。比如对于收益稳定、运营期限较长的旅游PPP项目,可考虑首次发行5-10年期的资产证券化产品。到期后,对项目进行重新评估,符合条件后可以再次发行,以此化解融资期限错配和资本退出问题。

  四是建立项目全方位监管体系。针对旅游PPP可能出现的“异化”问题,建立事前、事中、事后的全程监管体系。同时将政府的监管机制、媒体的监督机制和市场的约束机制结合起来,建立全方位的监管体系。

  五是建立充分和高质量的项目信息披露制度。目前,我国政府和社会资本合作中心也披露PPP项目信息,但主要是围绕PPP项目本身进行的。世界银行对PPP项目的信息披露则广泛得多,主要包括两个层面,其一是必须披露的信息,主要涉及制度环境信息,包括PPP的政治环境、法律和政策框架、过程和制度以及对商业秘密的指引等问题;其二是推荐披露的信息,主要涉及立法或政策具体规定、指引明细、采购不同阶段信息披露、秘密信息、标准合同规定等方面。我国可以借鉴世界银行PPP推荐披露的信息进行披露范围和内容的改进。

  追根溯源


  1984年,深圳经济特区刚建立不久,电力供应严重不足,阻碍了深圳的发展。此时,国外盛行的“PPP模式”随着改革开放的春风进入深圳。香港合和实业有限公司用BOT模式和深圳市合作建立火力发电厂。计划获批后,仅用了22个月,以世界最快的速度完成了第一台机组并网发电。1999年,香港合和将电厂正式移交给深圳市广深沙角B电力有限公司,完成了国内第一个使用PPP模式建成发电厂的使命。BOT模式是PPP探索初期引入外资合作的代表。

  进入21世纪,PPP模式在国内得到极大推广,随着政策的不断开放,PPP项目涉及的行业越来越广泛。2014年财政部、国家发改委分别出台相关《操作指南》和《指导意见》后,PPP作为正式制度走上历史舞台。如今,PPP模式开始进入“精耕细作”阶段,医疗、养老、文化、旅游、教育、生态等领域需求开始进入人们的视野。

  他山之石

  英国:政府购买服务&三层机构管理


  从20世纪80年代早期开始,英国全面启动私有化改革,80%以上的基础设施和公共服务项目都私有化,因此,留下的主要是政府购买服务类项目。1992年,英国首创典型的政府购买服务类PPP模式——私人部门融资计划,具体运作全部由私人部门完成。2012年,英国财政部进一步推出新型私人融资,政府在特殊目的公司参股投入部分资本金,以吸引长期投资者。在PF2合同中,公共部门将承担更多的管理风险,如因法律、场址污染、保险等不可预见的变化引发的费用增加的风险。

  英国财政部设立专门负责管理PPP的机构InfrastructureUK——英国基础设施中心,对PPP项目进行项目评估决断,同时制定国家基础设施计划,发布重大和一般PPP项目;英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源,并协助公共部门落实;公私营机构合作署向由地方政府协会委任的董事局问责,并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。这三层级PPP管理机构实现了不同层级PPP项目的落地。

  ___:提供一站式服务


  ___拥有独立的PPP管理机构——PPPCanada,允许私人部门通过机构董事会监测PPP机构的运作情况。该机构由_______所有,但按照商业模式运作。PPPCanada设立了一个总额为12亿美元的基金,为PPP项目提供资金支持,任何层级的地方政府都可以申请该基金。___政府为包括公共文化服务在内的PPP项目提供“一站式”服务,通过简化手续等,提高公共文化项目的运作效率。

  ___公共文化项目Shenkman艺术中心是运用PPP模式运作的典型案例。艺术中心在30年租赁期限结束后将归还给政府,政府提供“一站式服务”,为该项目的顺利实施铺平了道路。Shenkman艺术中心于2009年完工运营,每年有超过300场艺术课程和200多场的艺术表演,不仅增加了社会参与度,还提高了政府的信誉,带来了社会效益。

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